一枚“節(jié)育環(huán)”被指違規(guī)捆綁多種福利
來源：騰訊評論
國家計生部門明令禁止 片面追求“上環(huán)率”仍是多地潛規(guī)則
“我申請安居房，為什么還要提供‘上環(huán)證’？”一直在深圳工作的張娟（化名），近日尷尬不已。她5月底申請該市的安居房，令她沒想到的是，“卡”在中間的卻是看似毫不相干的事——安裝節(jié)育環(huán)。
張娟家住深圳市光明新區(qū)。申請安居房時，她被告知需要計生證明，到街道人口與計劃生育辦公室開具時，又被要求必須持有“每三個月都有檢查記錄”的“上環(huán)證”。“為了房子，只好請假去醫(yī)院復檢，差一點就耽誤了申請。”而街道給出的理由是，要上環(huán)證明是“政策上的需要”。
張娟的經(jīng)歷不是個案。
中國青年報記者發(fā)現(xiàn)，盡管國家衛(wèi)計委三令五申，“上環(huán)”并非強制節(jié)育要求，但一枚“節(jié)育環(huán)”被違規(guī)捆綁多種福利的現(xiàn)象，仍在全國多地不斷上演。戶口、上學、住房……都可能與之捆綁，幾成基層“潛規(guī)則”。
記者進一步調(diào)查發(fā)現(xiàn)，將“上環(huán)率”作為基層官員的業(yè)績考核指標，或是這一“潛規(guī)則”屢禁不絕的深層驅(qū)動力。
“上環(huán)”捆綁多少福利
“因為‘上環(huán)’問題而差點兒耽誤了申請安居房，真沒想到。”張娟回憶起兩個月前的那場申請，不禁苦笑。
張娟是深圳戶籍居民，生過一胎后，就上了節(jié)育環(huán)。她持有的《計劃生育服務(wù)證》里“查環(huán)查孕服務(wù)情況記錄”一欄的三次記錄時間是：2011年10月28日、2012年12月21日和2013年5月28日。“中間隔了半年左右沒查，就說我不符合情況。”更令她不解的是，“哪條法律規(guī)定，申請安居房必須先‘上環(huán)’的？”
張娟的困惑不止屬于她一人。中國青年報記者發(fā)現(xiàn)，需要“上環(huán)”才能辦理的手續(xù)，在基層也遠不止“申請安居房”一項。
7月底，一名湖北麻城網(wǎng)民“荊楚瀟湘人”發(fā)微博稱，在給剛出生的孩子上戶口時，同樣遭遇了“上環(huán)關(guān)”。
《戶口登記條例》第7條規(guī)定：“嬰兒出生后一個月以內(nèi)，由戶主、親屬、撫養(yǎng)人或者鄰居向嬰兒常住地戶口登記機關(guān)申報出生登記。”公安機關(guān)也提示：給寶寶上戶口的父母們，只需要帶《出生醫(yī)學證明》、雙方《結(jié)婚證》、雙方《戶口簿》及《居民身份證》。但是“荊楚瀟湘人”的微博卻披露：“麻城市公安局鹽田河鎮(zhèn)派出所答復，若我愛人不上環(huán)，就不給上戶口。”
上述微博一經(jīng)發(fā)出，就引發(fā)諸多共鳴，幾小時內(nèi)被轉(zhuǎn)發(fā)4000余次。
截至記者發(fā)稿，“荊楚瀟湘人”告訴中國青年報記者，在網(wǎng)民呼吁下，他的寶寶已經(jīng)順利落戶。但從媒體披露的情況看，類似遭遇在其他地方也不鮮見：記者在百度搜索中輸入“上環(huán)”、“落戶”字樣，相關(guān)新聞達600余條，山東濰坊、安徽馬鞍山、福建漳州、江西贛州、云南祿豐、廣東東莞等地，均曾報道過類似事件。
在國內(nèi)較大的育兒論壇“寶寶樹”上，記者還發(fā)現(xiàn)，早在2011年初，媽媽們就在不斷詢問“給孩子落戶口是不是必須上環(huán)”，而來自不同地方的網(wǎng)民答復不一，幾乎“一個地方一個說法”。甚至在去年6月，山東一省之內(nèi)，還出現(xiàn)過青島媽媽反映“（派出所稱）90天內(nèi)必須上環(huán)，否則不給寶寶落戶口”，而淄博媽媽反映“我們這邊都是自愿的”等怪現(xiàn)象。
媽媽是否“上環(huán)”，還曾被曝光與戶口隨遷、孩子入學等福利相捆綁。
記者查詢發(fā)現(xiàn)，2013年5月，有海南媒體報道，�？谑忻裰芘客对V稱，在辦理戶口遷移的過程中，由于無法提供“上環(huán)證”，被居委會告知，不給錄入人口信息。�？谑胁糠稚鐓^(qū)居委會還透露：“申辦工商執(zhí)照、小孩入學等需要居委會開具夫妻婚育證明的事情，都少不了‘上環(huán)證’”。
2012年12月，廣州媒體還報道，廣州市番禺區(qū)多所小學要求，新生入學須提供母親上環(huán)證明。面對輿論質(zhì)疑，學校相關(guān)負責人的回應(yīng)則是，“（這是）根據(jù)上級通知來做的”。
“避孕的方式有很多種，‘上環(huán)’捆綁福利究竟是依法辦事，還是一些地方的‘土政策’？”這個問題至今困擾著張娟。
強制“上環(huán)”沒有法律依據(jù)
張娟心里的問號并不難解答。
中國青年報記者梳理媒體報道發(fā)現(xiàn)，國家衛(wèi)計委（原國家計生委）及其下屬計生局等機構(gòu)，近年曾屢次公開澄清，“上環(huán)”只是節(jié)育的一種方式，其他方式還包括避孕套（藥、針）等，國家并無強制性“上環(huán)”要求，更無“入戶先上環(huán)”等捆綁性規(guī)定。
《人口與計劃生育法》第17條規(guī)定：“公民有生育的權(quán)利，也有依法實行計劃生育的義務(wù)，夫妻雙方在實行計劃生育中負有共同的責任。”第19條也明確規(guī)定：“國家創(chuàng)造條件，保障公民知情選擇安全、有效、適宜的避孕節(jié)育措施。實施避孕節(jié)育手術(shù)，應(yīng)當保證受術(shù)者的安全。”
“上述法律，相當于規(guī)定了公民對避孕節(jié)育措施具有知情選擇權(quán)，并且沒有明文規(guī)定，公民必須通過‘上環(huán)’來避孕。”北京瑞風律師事務(wù)所律師黃溢智告訴中國青年報記者，“強制女性‘上環(huán)’避孕，沒有任何法律依據(jù)。新生兒登記戶口也不應(yīng)有這些先置條件，‘上戶’與‘上環(huán)’掛鉤，涉嫌違法。”
但現(xiàn)實是，在一些地方——尤其是較偏遠的農(nóng)村地區(qū)，沒有上環(huán)證明“寸步難行”的情況，卻演變成了某種“潛規(guī)則”。
有感于一枚“節(jié)育環(huán)”在全國多地違規(guī)捆綁各種福利，黃溢智律師于2012年12月5日，曾聯(lián)合了北京、河南、湖北、廣東等9地的13名女律師，上書公安部和國家計生委（現(xiàn)國家衛(wèi)計委），建議尊重女性避孕的自主選擇權(quán)，警惕一些基層將新生兒戶口登記與“上環(huán)”掛鉤的違規(guī)做法。
“上書之后，國家計生委（現(xiàn)國家衛(wèi)計委）相關(guān)負責人再次通過媒體表示，國家計生委并無‘上戶先上環(huán)’的政策要求，一切都是依照國家法規(guī)進行。這算是一個間接的回應(yīng)。”黃溢智律師告訴記者。
中國青年報記者查閱其《建議信》發(fā)現(xiàn)，信中指出，實踐中，避孕措施有很多種，除了上節(jié)育環(huán)之外，還有藥物避孕、男性結(jié)扎、皮下埋植劑等經(jīng)濟方便的避孕措施。“‘上環(huán)’是一種不錯的避孕方法，但不是有絕對優(yōu)勢的方法。時代在進步，每個公民有權(quán)根據(jù)自身的狀況選擇避孕方式，而不是‘被選擇’。”《建議信》說。
根據(jù)原國家計生委科技司在2006年發(fā)布的報告，“上環(huán)”是中國已婚女性用得最多的避孕措施，約1.14億已婚育齡婦女采用“上環(huán)”避孕，占2.3億采用各種避孕措施的已婚育齡婦女的49.79%。中國青年報記者查閱《2011年中國衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒》發(fā)現(xiàn)，每年新增“上環(huán)”婦女人數(shù)約為467萬人，按這一速度推算，目前這一數(shù)字約為1.44億。
但硬幣的另一面是，“上環(huán)”并不是適合每位育齡婦女的“萬金油”，并且，“帶環(huán)懷孕”的案例也不少見。
早有婦產(chǎn)科醫(yī)師向媒體披露，我國絕大多數(shù)婦女“上環(huán)”采用的是含銅節(jié)育器，但月經(jīng)量過多或本身貧血的女性，就不適合“上環(huán)”。“上環(huán)”也可能引發(fā)女性不正常出血、貧血、月經(jīng)紊亂等婦科病。若節(jié)育環(huán)沒被正確放置，則可能引發(fā)子宮穿孔、節(jié)育器脫落等。另據(jù)原國家計生委一項《12萬例宮內(nèi)節(jié)育器避孕效果調(diào)查報告》，僅在2000～2005年間，節(jié)育環(huán)5年的累計不良停用率為23.31%。
“上環(huán)率”是一項業(yè)績考核指標？
世界衛(wèi)生組織發(fā)布的《計劃生育——工作者全球手冊》顯示，“上環(huán)”（即含銅宮內(nèi)節(jié)育器）作為避孕方式的一種，與復方避孕藥、埋植避孕、單純孕激素避孕藥等，同為“對大多數(shù)婦女安全有效的”避孕方式，但不具有壓倒性優(yōu)勢。
令張娟不解的是：“在那么多種避孕方式中，國家層面一直在強調(diào)自愿，但為何到了基層居委會、計生辦等機構(gòu)，都在一股腦地推廣‘上環(huán)’避孕，甚至不惜捆綁上其他福利？”
中國青年報記者聯(lián)系到了“荊楚瀟湘人”所在地——湖北麻城市人口和計劃生育局求解。該局相關(guān)負責人表示，對“上環(huán)”捆綁其他福利的做法，“我們是堅決反對的”。而基層熱衷采取此類做法，則是因為“一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對政策理解有誤，急于把工作做好，所以方法不當”。
“我們給鄉(xiāng)鎮(zhèn)計生辦的主任開過幾次會，‘上環(huán)’和上戶口不能直接掛鉤。這個要靠計生辦做工作，采取自愿方式，不能強迫，今年已經(jīng)發(fā)了三次文件。”該負責人稱。
張娟所在的光明新區(qū)公明街道居委會，則拒絕接受中國青年報記者采訪。
黃溢智律師告訴中國青年報記者，根據(jù)她的調(diào)研，一些基層街道和計生干部片面追求“上環(huán)率”的最大“玄機”，可能與這些干部的考核機制有關(guān)。
“‘上環(huán)率’與工作成績相掛鉤，或許是一些基層干部這么做的最大驅(qū)動力。”黃溢智表示，“上環(huán)”長期被認為是一種長效而簡單的避孕方式，持續(xù)時間可達10余年，從負責節(jié)育任務(wù)的基層干部角度看，意味著能省去很大的工作麻煩。“俗話說，‘縣官不如現(xiàn)管’，當宣傳、說教等手段不管用時，他們就傾向于把‘上環(huán)’與上戶、上學、上保險等福利掛鉤，來達到一勞永逸的目的。”
今年5月，海南媒體的報道也證實了這種說法。
據(jù)海口市文莊社區(qū)居委會、南沙社區(qū)居委會等一些社區(qū)居委會工作人員說，上級部門將“上環(huán)率”與居委會年底業(yè)績考核掛鉤，是他們索要“上環(huán)證”的真正原因。“我們社區(qū)工作人員也很不容易，辛苦一年，誰也不愿意因為‘上環(huán)率’不達標而影響工作成績。你以為我們樂意爬個七八層樓，到處追著別人要上環(huán)證嗎？”一名工作人員這樣訴苦。
曾參與2012年上書的河南亞太人律師事務(wù)所律師李雙還向中國青年報記者分析：“新生兒上戶口并不必須要求其母親‘上環(huán)’，一些地方這么做，其實是有利益驅(qū)動的。有些工作人員是自己規(guī)定了這樣的規(guī)則，有時僅僅是個形式，可以通過交錢來免除‘上環(huán)’，這其實也是一種腐敗現(xiàn)象。”
記者在“寶寶樹”論壇上發(fā)現(xiàn)，媽媽們?yōu)榱颂颖?ldquo;被上環(huán)”的要求，可謂費盡心機。有人建議“找關(guān)系開一個‘已上環(huán)’的證明”，有人建議“先上環(huán)再取掉”，還有人建議“直接辦個假證”。而在一些網(wǎng)上商城里，代開上環(huán)證明儼然成為一項產(chǎn)業(yè)，開價從10元到四五百元不等。
那么，“上環(huán)”違規(guī)捆綁多種福利的“土政策”之結(jié)，該如何解開？
北京大學社會學系人口學教授李建新告訴中國青年報記者，破題之筆在于簡政放權(quán)，取消“上環(huán)率”與業(yè)績相掛鉤的舊思維。
“一些地方將‘上環(huán)’與其他事情掛鉤，并把這種掛鉤‘潛規(guī)則化’，既是認識問題，也是利益問題。”李建新教授說，“將‘上環(huán)率’作為業(yè)績考核指標，是自上而下的要求，這些都與部門利益有關(guān)。要改變，應(yīng)該先取消這種問責考核制度。‘上環(huán)’捆綁其他福利，涉及每個家庭，這個關(guān)系理不順，容易引發(fā)社會較大不滿。”
